从“参与失灵”到“同向发力”——档案开放审核协同机制问题研究

朱小东

南京市档案馆

摘要：新修订的《中华人民共和国档案法》对档案开放有明确的价值导向，并引入档案形成单位作为开放审核的参与主体。《国家档案馆档案开放办法》进一步要求档案主管部门协调建立馆藏档案开放审核协同机制。“十四五”以来，各地围绕协同机制的构建进行了广泛探索。然而随着开放利用需求的增长，协同机制中存在的“参与失灵”问题逐渐凸显，普遍表现为权责划分模糊、配套保障机制缺失、延期开放标准操作性较弱等矛盾。近年来，南京市以系统观点深入研究开放审核协同机制，业已形成了具有参考意义的创新制度。本文首先从协同机制的现实困境出发，进而结合南京市的实践做法，提出优化机制运行质效的对策，力求改变“参与失灵”现状，实现“同向发力”。

关键词：档案开放审核；协同机制；权责划分；制度路径

1 档案开放审核协同机制的建立背景

2020年修订的《中华人民共和国档案法》在立法层面确立了档案开放利用的价值导向，并首次提出档案形成单位参与会同审核^[1]。2022年颁布的《国家档案馆档案开放办法》进一步要求地方档案主管部门协调建立馆藏档案开放审核协同机制^[2]，为实践操作提供了制度依据。

协同机制建立后，开放审核结果的科学性得到显著提高，全国各级综合档案馆档案开放数量也逐年提升^[3]（见表1、图1）。但是从现实经验看，协同机制仍然诸多挑战，尤其是存在多元主体“参与失灵”的问题，因此，全国档案馆馆藏档案的总体开放率距较高水平仍然有一定差距。

表1 2020-2023 年我国国家综合档案馆档案开放数量及档案开放率

图1 2020-2023 年我国国家综合档案馆档案开放数量及档案开放率

在此以档案开放审核协同机制现存问题为研究对象，系统分析问题形成原因，并结合南京市档案开放审核工作的创新实践，提出针对性建议，力求破解多元主体“参与失灵”困境，促成 “同向发力”局面形成，为全国范围内提升开放审核质效提供有益参考。

2 档案开放审核协同机制的问题提出

根据笔者的工作实践以及对各地区档案部门开放审核人员、专家学者的深度访谈，目前档案开放审核协同机制主要存在权责划分与流程设计不清晰、对应配套保障制度缺失、延期开放标准可操作性较弱这三个核心问题。

2.1 顶层设计系统性不足：多元主体权责边界与流程设计模糊

新修订的《档案法》对档案开放审核的责任主体做出界定，其中对于尚未移交进馆的档案审核权属规定明确，由档案形成单位负责；而对于馆藏档案，则要求档案馆“会同”档案形成单位“共同负责”，对于各方的具体责任并未做出细致规定。

值得注意的是，2022年印发的《国家档案馆档案开放办法》提到：“国家档案馆牵头，档案形成单位或者移交单位参与，双方共同负责馆藏档案开放审核”^[4]，按照机关工作的惯例，“牵头”一般意味着承担主要责任，但是“牵头”指代哪些工作、“参与”包括哪些责任，仍然处于不清晰的地带。

另外，关于开放审核的流程设计、初审复审角色设定、意见冲突处理方式等问题，国家层面未给出明确答案，因此各地做法存在明显的差异化特征。但是总的来看，档案开放审核工作开展仍然高度依赖于档案形成（移交）单位，如果出现档案形成（移交）单位响应不及时或出于谨慎不同意开放的情况，后续环节难以为继。

而从监督层面来看，由于档案开放审核是一项复杂度高、涉及角色广的系统性工作，在程序设计和权责划分不清晰的背景下，监督工作难以开展，进而导致协同机制强调的“共同负责”可能会沦为“共同不负责”。

2.2 协同配套保障机制缺失：多元主体的参与能力与意愿不足

作为开放审核协同机制的关键角色，档案主管部门与档案形成单位都面临普遍的现实困境，并且由于配套保障机制的缺失，加剧了困境的形成。

就档案主管部门而言，在机构改革的背景下，其职能实现面临行政资源配置的结构性矛盾。目前全国大部分地区的档案管理行政职能都是通过党委办公厅（办公室）加挂档案局牌子的形式予以保留，但由于专职人员资源严重不足，具体事务仍需依托国家综合档案馆处理，导致出现"职能主体-执行主体"分离的权责错位现象。

而作为开放审核环节的前端责任主体，档案形成单位对开放审核的避险倾向十分明显。具体而言，其一是成本收益权衡下的消极参与，档案的开放与否对本单位的业务没有直接利益影响，但是开放失当则存在潜在的风险，其二是时间跨度下的信息断层，一般档案形成期满25年进行会审，但是由于时间跨度久远，现任档案员对历史档案信息不熟悉，难以准确评估开放风险。基于上述两个原因，部分单位对待档案开放审核往往倾向于一刀切。“多开多责，少开免责”，“全部不开放”就意味着绝对安全，这种心态在各档案形成（移交）单位普遍存在。

另外，虽然《“十四五”全国档案事业发展规划》要求各级党委将档案工作纳入年度考核要求 ^[5]。但是各单位负责人更多关注档案的归档、整理、保管移交等基础工作，对于更高要求的档案开放工作成效的关注度仍有待加强。

2.3 延期开放范围标准可操作性较弱：难以作为意见冲突评判依据

审定一件档案是否开放、何时开放，最为关键的依据应当是客观、具体的档案延期开放范围标准。

《档案法》第二十七条强调涉及国家安全或者重大利益的档案可以延期开放^[6]，而《国家档案馆档案开放办法》对延期开放范围进行了细化，明确将知识产权等方面的内容纳入延期开放范围 ^[7]。但是上述法律法规提到的基本都是原则性、概括性的规定（如“涉及国家与社会重大利益”），未能建立类型化、具体化的判定标准体系。

判定标准体系的缺失导致实际工作开展依赖工作人员的主观判断，这无疑对其专业能力提出了较高要求：既需要具备丰富的档案业务知识以准确识别档案中的敏感信息，又需要积累足够的实践经验把握裁量尺度。

另外，开放审核协同机制带来的新挑战在于：过往由档案馆单独负责审核时，虽然存在主观判断的问题，但是单一主体通过内部对齐的裁量基准尚能维持价值判断的统一性。如今引入多元主体后，价值取向的差异容易导致意见冲突，而缺乏可操作性的延期开放范围又无法作为评判依据，直接影响档案开放率等核心指标。

3 档案开放审核协同机制的优化方案

针对档案开放审核协同机制存在的问题，诸多学者进行了深入研究。如黄新荣、梁钰唯提出应建立档案开放的配套机制 ^[8];李越、郭朗睿从档案形成单位的视角出发，提出完善路径^[9]。总的来看，这些研究具有一定理论价值和参考意义，但是普遍缺乏从实际工作视角出发的系统性思考。

近年来，南京市档案馆聚焦档案开放审核协同机制运行阻滞现状，探索结构性矛盾的问题破解之道，并出台了《南京市档案开放审核办法》，将创新做法落实为工作制度，取得了良好的现实效果。

在此基于《南京市档案开放审核办法》的创新实践，结合个人工作体悟，针对开放审核协同机制提出优化意见。

3.1 强化顶层制度设计：明确多元主体的权责边界和工作流程

档案开放审核是一项涉及主体多、时间周期长的工作，为了避免出现“共同负责”等于“共同不负责”的情况，首先要对开放审核的全流程进行梳理，将其细分为不同的环节，并明确每个环节的责任主体和阶段性成果，为协同机制高效运行提供制度前提（见图2）。^[10]

首先由国家层面建立统一的档案开放审核程序标准，以清晰明确的顶层制度设计作为指导。各地在国家统一标准的基础上，出台对应的地区开放审核流程，做好权责边界的划分。^[11]

对于档案主管部门，需要发挥行政职能。一是按照“开放是常态，延期是例外”的原则，牵头制订操作性强的地区性档案开放延期范围（具体内容在3.3部分讨论），为开放审核工作提供最直接有效的参考依据。二是承担全过程的统筹协调责任，并对各个环节的完成情况进行监督。

对于档案形成单位，关键在于将开放审核工作前置。《南京市档案开放审核办法》建议各档案形成单位在文件起草、形成、收发阶段，就由经办人依照档案延期开放范围标准进行标注，机关档案室工作人员在在文件归档时进行检查，每年度形成《档案开放审核年度审批表》、并在移交进馆时汇总进馆档案的开放审核情况，最后提交《进馆档案开放审核及利用说明》，完成前期的档案开放审核工作。通过前置工作流，可以较好解决档案“堆积如山”，机关档案工作人员不了解历史档案的问题。^[12]

作为国家综合档案馆，重点在于发挥好专业优势和组织作用，主要配合档案主管部门建立地区性档案开放审核机制、根据馆藏期满档案的具体情况制定年度计划，并加强全过程的业务指导和培训工作。

将开放审核的流程进行拆分、细化后，任意一个环节出现问题都可以追根溯源，如延期范围存在疏漏由档案主管部门更新，未按照延期开放范围进行审核、出现理应开放的档案未开放，不应开放的档案开放，则回溯各环节的结果，由档案形成单位或档案馆负责。

同时，由档案开放审核委员会对存在争议的档案进行最终裁决，开放审核委员会组成成员至少包括档案局、国家档案馆、国家保密局，档案形成（移交）单位。同时，为了使开放审核的结果更加科学化、还可以邀请党史、法律法规方面的专家参与，提升延期范围的科学性。^[13] 

图2 档案开放审核流程设计图

3.2 健全配套保障机制，提升多元主体的参与能力与参与意愿

明确各参与主体的权责边界之外，还需通过健全配套保障机制，进而提升开放审核协同机制的运行效率。具体而言，档案主管部门及国家档案馆需要通过建立绩效考核、尽职免责、能力建设等多元配套机制，挖掘日常工作抓手，提升协同主体的参与能力与参与意愿。^[14]

为强化档案形成（移交）单位的主体责任意识，建议将档案工作纳入地方政府高质量发展考核体系，并将开放审核成效作为一项重点考核项目，通过建立开放审核的时效性、规范性、社会效益评估的三级指标体系，系统化评估开放审核工作进展。近年来，南京市档案馆定期配合档案主管部门开展档案监督执法，已初步形成“目标制定-过程督导-结果考核”的闭环管理机制。

针对档案形成（移交）单位普遍存在的“责任规避”倾向，建议档案主管部门充分研究，并出台对应的尽职免责机制，该机制应当体现三点原则：一是仅对存在主观故意或重大过失的开放失误进行追责；二是要根据开放失误档案的开放范围、利用情况进行分级处理；三是依法依规开放的档案，由于曲解、加工导致负面社会影响的，应当由当事人，而非依法开放者承担责任。

另外，针对各单位档案工作人员对开放审核工作经验不足的实际情况，国家档案馆可以主导构建开放审核能力提升机制，加强对相关的法律框架、工作流程的专项培训以及日常工作中的业务指导。

3.3 细化档案延期开放范围：引入智能审核机制，提升开放审核工作客观性

档案开放审核协同机制规范化建设的核心在于建立兼具指导性与操作性的延期开放范围标准体系。^[15]现行框架下，延期开放范围多停留于原则性规定层面，因此需要由地方档案主管部门牵头，国家档案馆主要参与，并广泛吸收各专业人士、专家学者的意见，形成操作性较强的延期开放范围。^[16]

延期开放范围要以《档案法》、《档案法实施条例》等法律法规为指导依据，以“开放为普遍、延期为例外”为核心原则，并结合本地区、本部门的特殊情况（如是否存在外事、宗教、军事等敏感信息）和政府信息公开制度的协同性，形成统一、具体的延期开放档案标准。制定原则应该重点关注档案本身的内容，而不是文件的外在形式，针对某一类型的档案（如会议记录、内部讲话等），应该根据内容确定是否开放，而不宜“一刀切”地粗暴处理。

总体延期开放范围制定后，各单位需要在充分了解本单位档案构成情况，制定本单位适用的档案开放范围。并可以在现有的“三合一”制度基础上增加档案延期开放范围，实现“四合一”。

同时，在全球人工智能技术迭代升级与档案数字化转型的双重驱动下，各地档案部门应积极探索人工智能赋能档案开放审核，尤其是依托Deepseek等大模型的自然语言处理能力和多模态分析能力，通过具体、细化的延期开放范围以及不断扩充的开放/延期案例库，持续提升开放审核工作的客观性和准确性。

诚然，再具体的标准和再强大的模型也无法涵盖档案开放审核工作中的全部情况，最终仍然会有个别争议性较大的档案需要人工判定，但客观性的工作标准应当是开放审核的价值追求。

4 结语

档案的开放原则体现了人民意志和根本利益，优化多元主体共同参与的档案开放审核协同机制，不但是管理的上的制度使然，更是档案事业现代化发展的逻辑必然。本文以档案开放审核协同机制为研究对象，系统分析目前机制存在的痛点、堵点，并结合南京市档案开放审核工作的一些先行探索，提出有针对性和可行性的解决方案，以求对各地开放审核协同机制的完善提供有价值的借鉴。

注释及参考文献

[1][6] 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国档案法（2020年修正）[EB/OL].(2020-06-20)[2023-10-25].https://www.gov.cn/xinwen/2020-06/21/content_5520875.htm.

[2][4][7] 中华人民共和国国家档案局.国家档案馆档案开放办法[EB/OL].(2022-07-15)[2023-10-25]. https://www.saac.gov.cn/daj/xzfgk/202207/9dc96f7f635247c18ae1a9ec15c24dea.shtml.

[3] 中华人民共和国国家档案局.2020、2021、2022、2023全国档案主管部门和档案馆基本情况摘要.[EB/OL]. (2024-09-20) [2024-5-16] https://www.saac.gov.cn/daj/zhdt/lmlist.shtml

[5] 国家档案局.“十四五”全国档案事业发展规划[EB/OL]. (2021-06-09)[2025-5-16]. http://www.saac.gov.cn/daj/xxgk/202106/6cdaa5e4f8b14c8f9d2d0f9c0d5d7b6c.shtml

[8] 黄新荣, 梁钰唯. 我国档案开放的制度完善及机制构建探究[J]. 档案与建设, 2022(6): 9-12.

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